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| 圖1：美國各州駐台辦事處分布情況（截至2025年3月）〔12〕 |
中評社╱題：“美國各州政府對台關係新動向：路徑、動因及限度” 作者：郭嘉銘（廣州），中山大學粵港澳發展研究院2024級博士研究生；王達坡（福州），福建農林大學公共管理與法學院副教授、上海交通大學亞洲法律中心客座研究員
【摘要】美國各州政府對台關係在外事、經濟、教育及軍事上呈現新發展動向。一方面，美國各州在台辦事處開始回流，各州政府積極發展對台貿易；另一方面，州政府大力發展台美教育合作，承接代訓台軍任務，軍事合作關係仍然緊密。這些動向的背後動因，既有美國各級政府間政策擴散效應的影響，也有後疫情時代經濟復蘇需要的牽制，更涉及美西方“國家安全”概念泛化及實踐輻射。美國各州對台關係的發展并非毫無限制，受到美國國內政治周期、台灣地區利益考量以及兩岸關係因素等多重制約。
1979年1月1日，美國與中華人民共和國正式建交，也在聯邦層面斷絕了與台灣當局的一切官方往來。不過，幾十年來，美方在其他層面與台灣當局的勾連卻從未停歇。一方面，以“美國在台協會”（以下簡稱AIT）、美國國際事務民主協會（NDI）、美國國際共和研究所（IRI）等為代表的非官方組織，作為美台關係的橋頭堡，長期維繫著雙方的經濟、文化乃至政治層面的交流；另一方面，美國各州政府也逐漸深化了與台灣的聯繫，僅在2024年，就有多達4位州長“竄訪台灣”，并宣布在台設立州政府辦公室。2025年3月，美國亞利桑那州州長二次訪台。2024年10月，美國國務院、商務部及農業部聯名致函全美各州州長、大城市市長及重要企業領袖，強調“台灣為美國重要夥伴，在國際貿易體系扮演關鍵角色，鼓勵美國各州、主要城市強化與台灣的貿易、教育、投資與觀光交流”。由此可見，美國及各州政府正日益重視台灣事務的經營，州政府在美國新時期對台總體戰略中占據更重要的地位。然而，既有研究中下沉到各州層面的較少，對台灣地區與美各州政府間關係沒有引起足够重視。因此，本文將通過對近年來美國州政府與台灣關係的基本情況及其戰略考量進行梳理，彌補相關研究的缺失。
一、美國各州政府拓展對台關係的路徑
（一）外事上，美國各州在台辦事處回流
自20世紀末期以來，美國州政府在台灣設立代表機構，特別是聚焦於經濟貿易與招商引資等領域，已成為一項長期實踐。其開端可追溯至1989年，密蘇里州率先在台灣成立了“密蘇里州亞太商務辦事處”，此舉隨後引發了其他州效仿的風潮，鼎盛時期各州在台辦事處的數量曾攀升至32個。同時，各州的在台辦事處還組成了“美國各州政府辦事處協會”（American State Offices Association，以下簡稱ASOA），主要的職能包括貿易推廣、資訊提供、商業網絡的建立及參訪團的安排。〔1〕然而，隨著全球政治經濟格局在21世紀後發生深刻變化，尤其是2008年全球金融危機的衝擊，對美國各州政府的財政狀況構成了顯著壓力。為了應對預算緊縮的現實挑戰，美國各州政府不得不重新調整其駐外機構的配置，而彼時，中國大陸已正式成為世界貿易組織（WTO）的一員，更初步彰顯了作為新興經濟體的巨大投資潛能。因此，美國各州政府進行了一輪裁撤或縮減在台辦公室的行動，轉而將資源整合到駐中國大陸的機構上，以尋求新的合作機遇與成本效益平衡點。在此波“離台潮”後，美國各州政府駐台辦事處的數量一度下降至歷史低點，僅剩6個。
但自2019年起，形勢峰回路轉，這年美國懷俄明州政府率先在台開設了辦事處，也是繼2006年之後首個新增的美國州政府駐台辦事處。此後，藉著多位美國各州州長竄訪台灣的“東風”，又有18個州的辦事處陸續進駐台灣，掀起了又一波赴台設立駐外機構的潮流。截至2024年12月，已經有24個州和海外屬地（關島）設立了駐台機構，約半數在近3年成立或恢復成立，數量開始逼近鼎盛時期。從地理分布上看，當前辦事處遍布環美國本土沿海的各州，并有逐漸向美國的中西部腹地發展的趨勢。若以執政色彩劃分，駐台各州可謂平分秋色，既有屬於深藍州的夏威夷州，也有共和黨的票倉得克薩斯州，顯示加深對台交往已成為美國地方不分黨派的共識。
（二）經濟上，各州政府積極發展對台貿易
台灣是美國的第七大貿易夥伴，美國也是台灣2023年對外投資的首選地，約占其總金額的42%。2024年3月，美國成為台灣第一大貨物貿易出口地。從實踐中看，各州主要從經貿關係出發發展對台聯繫，進而漸次滲入政治聯繫，因此對台貿易是“打通”聯絡機制的敲門磚。隨著“台美21世紀貿易倡議”等協定的生效，美台經貿關係逐步下沉到了各州的層面。為了更好協助台灣企業赴美國設廠，2024年12月，AIT邀請台廠、美國各州政府共同成立了“投資美國委員會”（Invest USA Committee），目標是提供一站式服務，解決台灣公司“在信息取得和資源協調方面的挑戰”。〔2〕長期以來，開辦各類展會是美國各州在台引資的主要途徑，僅2024年ASOA主辦和協辦的活動就有美國商機日、台北國際旅展、高雄國際食品展、美國投資商機說明會、亞洲生技大會、台北國際食品展和美國農產品和食品展示會等。其中，美國商機日是近年台美最大的引資展會，將美國業者及州政府匯聚於同一場地，由美國買主來台進行一對一商機媒合、美國州政府官員介紹各州投資環境。〔3〕值得警惕的是，美國各州與台灣的經貿往來已不單純停留於民間層面，更觸及到軍工領域。2024年9月，美國無人機生產重鎮俄克拉何馬州州長凱文·斯蒂特（John Kevin Stitt）率領一個由行業高管組成的代表團訪台，此行主要目的是在台灣尋找無人機零部件供應商，擺脫對中國大陸的進口依賴，并於次月簽訂了無人機產業合作備忘錄。無人機作為現代戰爭中廣泛運用的武器，在俄烏戰爭、巴以衝突中都起到了重要作用，美台此項協議使雙邊軍事關係向產業合作模式升級，為二者間的軍事勾連提供新的可能。〔4〕
在各州對台貿易的布局中，得克薩斯州的態度尤為激進，其對台貿易的投入力度在各州中名列前茅，台灣也因此成為得克薩斯州境外投資的首要來源地。
通常情況下，州政府在拓展對台貿易的同時，往往會同時兼顧中國大陸的市場，以謀求利益最大化。然而，得克薩斯州似乎背道而馳，將資源全部傾斜於台灣。2024年7月，德州州長阿博特（Gregory Abbott）竄訪台灣，在與賴清德會面時高調宣布將成立德州駐台辦事處，并與台簽訂了“經濟發展意向聲明”，以推進兩地在半導體、電動車製造業、能源安全等領域的合作。11月，阿博特變本加厲，要求下令州政府的各個機構立即停止將州政府資金和基金投資往中國大陸，并且在“第一時機”從中國大陸全面撤資。
（三）教育上，州政府配合落實《台美教育倡議》
2020年12月，台美簽署備忘錄啟動了《台美教育倡議》，協議除了增加教育交流、擴大雙方教育合作計劃外，其中的關鍵在於提升台灣在美國華語教育中的影響力。同時，美國國務院教育文化局（ECA）副助理部長伊桑·羅森茨威格（Ethan Rosenzweig）於2023年還致函各州教育長官委員會（Council of Chief State School Officers, CCSSO），以鼓勵各州政府進一步推廣與台灣的教育合作。其中，高等教育合作是美國州政府落實聯邦政策的首要工作。在中美關係低谷期的大環境下，美方在中美教育合作立法審查上不斷收緊，限制中美間學術交流。隨後，路易斯安那州、蒙大拿州、俄亥俄州與得克薩斯州等地簽署或頒布多項法案，涵蓋範圍包括強制通報合作關係、禁止中國大陸學生入境等。受禁令波及，部分上述州內的高等學府轉而與台灣高校建立合作關係。以佛羅里達國際大學（Florida International University, 以下簡稱FIU）為例，由於佛州新頒布的針對“外國影響力”法規，規定公立學校必須取得州政府的核准才能與中國大陸維持夥伴關係，FIU決定結束與中國大陸多所高校超過20年的合作關係，轉而與台灣實踐大學簽訂合作備忘錄。〔5〕除此之外，中小學也是美國州政府與台灣邁向全面教育合作的新領域。當前，羅德島州、南卡羅萊納州和肯塔基州已經與台教育部門簽署官方合作備忘錄，從青少年層面促進教育系統的相互瞭解，鞏固雙邊價值觀同盟。
（四）軍事上，州政府承接代訓台軍任務
自從上世紀70年代末美軍撤防台灣後，美國對台軍售成為長期以來雙方軍事勾連的主要表現。但是，隨著台海情勢的變化，近來的美台軍事勾連逐漸擴展出一項新的形式，即美國對台軍進行軍事訓練，提升台軍的作戰實力，歸屬各州政府指揮的警衛隊則是美方的參與主體。
據台駐美軍事代表處透露，2022年，美方提議讓台灣加入美國的“州夥伴專案”（State Partnership Program, SPP），該計劃由美國國防部和各州、領地和哥倫比亞特區聯合推出，主要內容是指定任意州的美國國民警衛隊部隊，與國外的“合作夥伴”進行聯合演習，支持美國地理作戰司令部（CCMD）的安全合作目標。相較於聯邦軍隊，美國州內的國民警衛隊作為“準武裝力量”，與台軍開展“合作”屬於“灰色地帶”，以此降低行動的敏感性。在SPP計劃中，原則上一個國家或地區衹與一個州展開合作，但台軍例外地在多個州防衛隊接受訓練，其中包括夏威夷州、密歇根州、猶他州、華盛頓州等。2023-2024年，台軍連續兩年在密歇根州國民警衛隊全域作戰中心接受軍事訓練，并參加了由該州警衛隊主辦的聯合軍演，完成各種海事及近海訓練目標，且受訓規模達到營級建制。
二、美國各州政府對台關係升溫的動因
（一）美國各級政府間的政策擴散效應
政策擴散（Policy Diffusion）指的是一個單位（國家、州、城市等）的政策會受到其他單位政策的影響。〔6〕學者認為，美國的府際間政策擴散可以分為三類：同級政府間的水平擴散、自上而下的垂直擴散和自下而上的垂直擴散，〔7〕同級政府間的政策擴散主要有向先行者學習、鄰近城市之間的經濟競爭、大城市的模仿以及州政府的強制四種動力機制。〔8〕從實踐上看，美國各州政府對台政策的主要動力來自於接受聯邦政府的被動垂直擴散和向同級政府的主動水平擴散。
美國聯邦政府的總體對外方針對州政府外事政策具有指導意義。近年來，聯邦政府加強了對地方外事活動的干預，通過派駐機構、參與地方對外經貿合作等方式參與地方的對外事務。〔9〕特別在對台關係這一敏感議題上，若沒有來自聯邦層面的授意，很多州政府官員并不願意擅自與台方接觸。正如密歇根州經濟發展局首席執行官昆汀·梅瑟（Quentin Messer）所言：“（密歇根州）可以根據聯邦法規的適當規定與台灣接觸，并以聯邦層面為榜樣與中國大陸接觸”，同時也希望將該州的政策與聯邦保持一致。〔10〕
從實際情況來看，美國聯邦政府與州政府通過一種“半強制、主動由上自下”的政策擴散模式，試圖規避直接與台灣當局接觸的敏感性。本質上，這是美方的一種“戰略投機”，既想利用台灣問題遏制中國發展，推動各州政府成為其“挾台制華”的新棋子，又妄圖通過垂直政策擴散的方式模糊“一中原則”底綫，掩蓋其干涉中國內政的真實目的。具體而言，美國聯邦政府2019年9月、2023年2月及2024年10月三次致函全美各州希望其加強對台交往的行為，〔11〕絕非簡單的“鼓勵交流”，而是帶有明確政治導向的系統性布局。信中對“強化貿易、教育、投資與觀光交流”的強調，實質是在為美台地方關係實質化與常態化鋪路。這種由聯邦政府主動發起的政策傳導，使得不少州政府在其指使下付諸行動，將雙方合作關係從經濟、社會領域逐步向具有政治意涵的方向擴散。顯然，美方的核心目標就是通過不斷向外界傳遞“地方間交流”的假象，逐步突破一個中國原則的框架。由此可見，美國聯邦政府在州政府對台關係中扮演了“關鍵推手”角色，其故意利用美國聯邦制下地方權限的灰色地帶，構建出一條“聯邦引導——地方執行”的干涉路徑。美方的行為不僅違背了國際關係基本準則，更嚴重損害了中美關係的政治基礎，必然會對台海地區的和平與穩定造成實質性威脅。
美國各州政府的對台政策也存在水平擴散的現象，主要表現為後發州對先行州政策的主動學習以及鄰近地區之間的競爭效應。一方面，從地理分布來看（見圖1），已設立駐台辦事處的各州大致坐落在美國西北、東北和南部三個區域，呈現出明顯的區域集聚特徵，這種集聚效應與地理鄰近性、相互的經濟競爭等因素密切相關。另一方面，以懷俄明州為例，先發州的對台政策演進為其他後發州產生了示範效應：2017年，懷俄明州與台灣簽署了駕照互認協議；次年，懷俄明州州長訪問台灣；2018年9月，懷俄明州亞太商務辦事處在台北掛牌成立，標志著該州對台交流進入常態化階段。此後，密西西比州、得克薩斯州、弗吉尼亞州等其他州紛紛效仿，其政策路徑同樣遵循簽訂合作協議、高層官員訪台以及設立駐台辦公室的步驟，表明各州在對台關係的政策過程中存在高度的關聯性和趨同性。
｛圖1：美國各州駐台辦事處分布情況（截至2025年3月）〔12〕｝
（二）後疫情時代經濟復蘇的需要
2022年後，美國各級政府逐漸走出新冠疫情陰霾，積極布局疫後經濟。同時，在美國選擇與中國大陸產業脫鈎的大環境下，美國各州政府存在尋求新合作夥伴的迫切需要，台灣便成為美國各州政府眼下的潛在選擇之一。
受疫情影響，美國經濟在2020年遭遇了政府赤字和債務惡化、居民收入差距和貧富分化加大、勞動生產率下降等結構性問題。〔13〕當年，美國實際國內生產總值（GDP）萎縮3.5%，創1946年以來最大年度跌幅，也是美國經濟自2008年國際金融危機以來首次出現全年萎縮，〔14〕如何挽救經濟頽勢成為了各州政府亟待解決的首要議題。以西弗吉尼亞州為例，該州經濟以能源業和製造業為主導，卻因疫情衝擊以及煤炭行業的持續低迷而陷入困境，被英國《今日CEO》雜志評選為疫情後全美經濟復蘇最為掙扎的七個州之一。〔15〕為了拓展外資渠道，推動產業升級，2023年西弗吉尼亞州副州長克雷格·布萊爾（Craig Blair）率團訪問台灣，并為該州在台辦事處舉行剪彩儀式，期望吸引台灣的石化、汽車等產業投資，助力州內經濟復蘇與產業升級。另一方面，西弗吉尼亞州又淪為中美貿易延長戰中首當其衝的受害者。2025年2月，中國政府為反制特朗普政府對中國商品加徵關稅政策，決定對美國煤炭進口施加15%的關稅。鑒於中國大陸是西弗吉尼亞州煤炭的最大進口地，這一舉措對該州的支柱產業造成了沉重打擊，也讓其經濟復蘇的進程蒙上一層陰影。在此背景下，台灣作為美國各州尋找經濟復蘇夥伴的新選擇，不僅是因其潛在的投資機會，更在於其在當前複雜國際貿易環境下分攤風險的價值。
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