（三）“國家安全”概念泛化與實踐
當前國際經貿關係呈現出的地緣經貿關係特徵使得美西方逐漸將國際貿易投資規則中的“國家安全”（National Security）條款作為其打壓地緣競爭對手、贏得地緣競爭優勢的法律工具。〔16〕該條款是指允許締約方以維護國家安全為由免除貿易協定所規定義務的特殊制度安排，在實踐中主要體現在三個層面：一是國際多邊貿易規則中的“國家安全例外”條款及其適用；二是區域貿易協定中有關保護成員方安全利益的例外條款；三是各國貿易立法中關於以國家安全保護為由限制貿易與投資的規定和程序。〔17〕因而，國際經貿領域的“國家安全”概念已明顯超越傳統範疇，不再局限於政治軍事地理等環節，成為發達國家對新興經濟體的新的遏制手段。美國政府多次以“國家安全”為由對中國的科技、農業、服務、原料等產業進行貿易限制，刻意將經貿科技問題政治化，試圖打壓中國科技轉型與經貿正常發展。2025年3月，特朗普政府表示基於“美國國家安全”，正在考慮禁止中國企業深度求索（以下稱DeepSeek）在美國政府設備上使用。此前，美國商務部部分部門已通知工作人員，禁止在政府設備上使用DeepSeek，且包括弗吉尼亞州、得克薩斯州和紐約州在內的多個州已禁止在政府設備上使用該模型。“國家安全”概念的泛化及經貿問題政治化轉向亦對各州與台灣關係產生影響。一方面，為規避美政府對中國的“國家安全”審查與限制，一些州政府開始尋求與台灣在技術科技、勞動密集、中轉出口、離岸貿易等層面的合作互補；另一方面，美國政府對台安全戰略不斷搖擺，呈現對台政治、軍事利益等傳統安全利益逐步讓位於經濟科技利益等特徵，“對台防務”的重要性似乎在不斷下降，對台關係更加側重於經貿領域的深化合作，這也給各州政府在更廣泛層面上對台經貿接觸合作提供了“緩衝區”與“政策背書”，形成追隨聯邦政府經貿合作職能“合理動因”。
三、美國各州政府對台關係的限度
（一）美國國內政治的限度——受政治周期制約
在西方民主體系中，選舉周期是一個無法迴避的重要議題。政府更迭，尤其是實現政黨輪替後，往往會衝擊公共政策的延續性。在美國，無論政黨競爭態勢如何激烈，或是行政權力的輪換程度高低，幾乎每次換屆都會帶來一些新變化。對於選舉民主而言，漸進式決策更像是特例，而非普遍現象。〔18〕研究認為，州長的個人偏好是其參與外事活動的預測因素之一，〔19〕而州長出訪與否又是吸引外部投資和出口的重要因素。〔20〕以美國密西西比州為例，在前任州長布萊恩特（Phil Bryant）執政期間，該州與台灣的雙邊關係發展迅速。2019年8月，布萊恩特訪問台灣，表達了貿易合作的積極意向，并於次月接待了回訪的台灣農業代表團。然而，2020年換屆後，新任州長里夫斯（Tate Reeves）對台灣議題卻顯得意興闌珊，不僅雙邊高層交流陷入停滯，迄今也未見有赴台開設辦事處的跡象。由此可見，美國各州與台灣的關係進展仰賴於州長主觀能動性的推動，而非基於制度化的安排，各州也沒有以台灣為籌碼長期對華討價還價的現實需求，這正是州政府對台沒有實現常態化聯繫的動因所在。
此外，美國各州政府對台關係的不穩定性，部分還源於政府預算的周期性波動。當政府財政陷入困境、需要削減開支時，往往會優先保障本地機構的正常運轉，而將各類駐外辦事處的預算列為優先削減對象。從實際效果來看，各州在台設立辦事處雖旨在招商引資，但實際收益難以量化評估，而維持駐台辦事處的日常開支卻是顯而易見的。另一方面，由於文化、語言及政策等方面的差異，台企在赴美投資前對官方溝通渠道存在客觀需求，以便獲取所在地相關信息，從而穩固其投資信心。例如，2020年受新冠疫情衝擊及州政府財政緊縮的影響，賓夕法尼亞州就曾關閉了駐台辦事處，致使雙方的交流一度中斷。因此，倘若各州政府預算再次遭遇縮減周期，未來仍可能重演類似金融危機或新冠疫情期間的“離台潮”，這不僅會對各州政府與台灣的經貿往來造成衝擊，也會阻礙雙邊關係發展的連貫性。
（二）台灣利益考量的限度——成本收益評估
當美國各州政府向台灣伸出合作的橄欖枝時，台灣方面會基於自身利益進行綜合考量，審慎評估與特定州政府交往的風險與收益，并據此決定雙方關係的進程。這一決策過程不僅受到台灣當局態度的影響，也與相關台企的收益考量密切相關。
從台灣當局的視角來看，由於美國各州在產業結構和發展水平上存在顯著差異，各州對台灣的吸引力呈現出明顯的分化態勢，台灣當局對待不同州關係的重視程度和上限也隨之浮動。對於那些科技高度發達、掌握核心技術與大量高端資源的州，台灣與對方的關係更傾向於互惠互利，甚至在某些情況下處於相對被動的地位。相反，對於那些以農業、旅游業為主、產業結構相對落後的州，由於其對台灣市場的需求，例如推銷農產品或吸引台灣游客，台方能够在雙方關係中掌握更多的話語權和主導權。以北達科他州為例，作為美國中西部的一個農業州，儘管其人均GDP位列全美前列，但由於其偏遠的地理位置和傳統的產業結構，該州在美國政治中的影響力相對有限，缺乏與台灣利益互換的籌碼。對台灣當局而言，專門發展與北達科他州雙邊關係的實際收益并不顯著。因此，在北達科他州與台灣的交往中，絕大多數情況下是美方人員主動訪台，表達對台灣的“支持”，州議會通過所謂的“挺台決議”，其主要目的是為了換取本州農產品能够出口到台灣，雙方關係發展前景存在明顯的上限。
對於台企而言，美國也并非投資的“烏托邦”。一方面，赴美投資并非僅涉及資金投入，還需應對當地的地理環境、文化適應等多重挑戰。以台積電在亞利桑那州的工廠為例，芯片製造業是耗水量極大的行業，而亞利桑那州卻是全美最缺水的地區之一。儘管在建廠前，亞利桑那州官方曾向台積電承諾保障工業用水供應，但受氣候變化和當地“水資源政治”的影響，台積電最終不得不自行規劃建設再生水廠，這直接導致芯片廠的投資成本大幅飈升。另一方面，即便付出了高額投資，台企在美盈利前景依然黯淡。島內輿論認為，受到地緣政治的影響，台灣半導體業界不得不赴美投資顯然是一場豪賭，可謂“啞巴吃黃連”。〔21〕由此可見，不少台商赴美設廠并非出於自願，而是陷入了兩難境地：赴美投資面臨高成本，而拒絕赴美則要承受高額關稅。因此，在美國非市場行為的強制下，大多數台企赴美投資的實際意願并不強烈，對於美國州政府釋放的所謂“善意”，台企也難以產生正向反饋。
（三）大陸因素的限度——中美關係與兩岸關係
台灣是中國領土神聖不可分割的一部分，在美國各州政府與台灣的互動過程中，中國大陸始終是無法繞開的關鍵因素。一方面，美國各州政府本身并無外交權限，其與台灣的任何交往都必須在“一個中國”政策框架內進行，這是美方不可逾越的紅綫；另一方面，兩岸關係的融洽與否，也在很大程度上影響台灣當局對美國各州政府的重視程度與合作意願。當兩岸關係緊張時，台灣當局可能會更加倚重與美國各州的互動來尋求外部支持；而當兩岸關係緩和後，其對美國各州政府的依賴與關注程度則會相應降低。
中美關係是世界上最重要的雙邊關係，不僅事關兩國人民福祉，也影響人類前途命運。〔22〕作為州內的最高行政機關，美國州政府在處理對台關係時，不僅牽涉到本州與中國大陸的政經交流，更要遵循聯邦政府對中美關係的“一個中國”承諾。因此，各州政府大多將對台交流與合作的範疇限定在經濟、文化、教育交流等非正式的層面。可以看到，即使是台面上表現出相對“友台”且反華的德州州長阿博特，竄台時也僅是將台灣定位為“夥伴關係”，強調雙方的經貿關係和意識形態上的共通性，刻意迴避兩岸關係、台灣政治定位等高度敏感的議題，反映出美國各州政府在中美關係大框架下處理對台關係時的審慎抉擇。此外，對於衆多美國州政府來說，在中美關係陷入下行階段時，開拓對台關係往往是一種迫於無奈的次優選擇。畢竟，一旦中美關係出現緩和態勢，發展對華關係所蘊含的機遇與潛在收益，相較於對台關係無疑要豐富得多。
同時，兩岸關係的冷暖，也會影響美國各州在台灣的戰略定位。兩岸同胞同根同源、血濃於水，本就是一家人。在馬英九執政時期，兩岸關係處於歷史最高點，兩岸之間的交流與合作也迎來了前所未有的發展機遇，期間曾出現過大陸省級領導人密集訪台的風潮。在當時，大陸省長在台受到的歡迎度遠勝於同期訪台的美國各州州長，部分大陸省長、副省長私下對他們訪台所受到的“高規格禮遇”感到吃驚。這充分說明，當兩岸關係處於良性發展軌道時，台灣當局的政策重心會明顯向對大陸交流傾斜，優先級要遠高於美國各州。
四、結語
在世界局勢錯綜複雜、中美關係持續低迷的情況下，美國各州政府從外事、經濟、教育、軍事多方面加強了與台灣的聯繫，試圖藉此實現本州的利益最大化。然而，基於各州在政治立場、歷史淵源、州長個人偏好以及央地關係等方面的差異，未來美國各州在對台關係上的態度可能出現分化趨勢。
一方面，部分州政府可能繼續“上行下效”，盲目追隨美聯邦政府的政策導向，繼續推進與台灣的交往，如深度綁定雙方經貿夥伴關係、提高高層交往層級及頻率、開放本州軍事力量與台軍交流等。尤其是在中美戰略競爭加劇的背景下，這類州政府更傾向於將台灣視作拓展對外空間的潛在夥伴。另一方面，出於對中國大陸敏感立場的考量，以及本州特定政治經濟利益的權衡，也有一些州會將對台關係視為需謹慎處理的議題，避免觸碰可能激化外交摩擦的“紅綫”。以加利福尼亞州為例，儘管該州擁有全美最多的台灣移民群體，但由於州長紐森（Gavin Newsom）與中國大陸保持著良好的互動關係，加州迄今尚未加入在台設立州級代表處的行列，官方層面對台相關議題亦較為審慎。同時，在當前與特朗普當局關係緊張、亟須外部支持的現實下，加州政府也缺乏在涉台議題上“玩火”的現實動機。
不過，雖然美國各州政府與台灣的雙邊關係存在上限，但其發展勢頭仍需引起學界與實務界的重視。據此，本文提出以下幾點建議：應密切與美國各州的往來，擴大雙方在經貿領域的共同利益，通過經濟合作的深化，增強各州內部對華友好和理性聲音。持續推動兩岸在經濟、文化、教育、科技等領域的交流合作，增進兩岸同胞的相互瞭解和感情，促進兩岸關係和平發展。在國際輿論場積極發聲，通過多種渠道和平台，向世界闡述台灣問題的真相和本質，揭露美國“以台制華”的險惡用心和危險性，爭取國際社會的廣泛理解和支持。
【課題資助】國家社科基金重大項目“產業鏈供應鏈韌性和安全水平的提升與路徑研究”（24ZDA026）；福建省社科基金重點項目“對標國際高標準規則的數字制度型開放研究”（FJ2025MGCA032）。
注釋：
〔1〕張世熒：《美國各州駐台辦事處之SWOT分析》，台灣銘傳大學碩士論文，2006年，第45頁。
〔2〕《美國在台協會、美國各州政府辦事處協會、台灣地區電機電子工業同業公會共同成立投資美國委員會》，美國在台協會官方網站，https://www.ait.org.tw/zhtw/ait-launches-the-invest-usa-committee-with-asoa-and-teema-zhtw/。
〔3〕《2024年美國商機日“經濟部”國際貿易署與美國南卡羅萊納州簽署經貿合作MoU》，https://www.moea.gov.tw/MNS/populace/news/News.aspx?kind=1&menu_id=40&news_id=116107。
〔4〕《美國州長率團訪台深化無人機生產合作：提升台灣在美軍工戰略中地位的一步》，俄羅斯衛星通訊社，https://sputniknews.cn/20241001/1061855735.html。
〔5〕《北京、華府關係緊張 美國學府轉與台灣高等院校合作》，https://www.cna.com.tw/news/acn/202405260179.aspx。
〔6〕Gilardi, F., & Wasserfallen, F. (2019). The politics of policy diffusion. European Journal of Political Research, 58(4), 1245-1256.
〔7〕楊宏山，李娉：《中美公共政策擴散路徑的比較分析》，《學海》,2018年第5期，第82-88頁。
〔8〕 Shipan, C. R., & Volden, C. (2008). The mechanisms of policy diffusion. American journal of political science, 52(4), 840-857.
〔9〕清華大學當代國際關係研究院外交改革課題組，閻學通：《拓展地方交流，促進中美大國關係》，《國際政治科學》，2015年第2期，第93-117頁。
〔10〕“How Midwestern states are courting Taiwanese investment”, The Chigago Council of Global Affairs, https://globalaffairs.org/commentary-and-analysis/blogs/chicagoglobal/how-midwestern-states-are-courting-taiwanese-investment.
〔11〕《美國行政部門致函全美各州州長、大城市市長及前500大企業》，https://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=95&sms=73&s=118548。
〔12〕不包含美國海外屬地關島，圖片係作者自行製作。
〔13〕中國現代國際關係研究院課題組，黃鶯：《新冠疫情對美國經濟及中美經濟關係的影響》，《現代國際關係》，2020年第6期，第28-36頁。
〔14〕《疫情致美國經濟陷入74年來最嚴重衰退》，新華網，https://www.xinhuanet.com/world/2021-01/29/c_1127043350.htm。
〔15〕“Is Your State Thriving or Floundering? The Stark Divide in America’s Economic Recovery”, CEO Today, https://www.ceotodaymagazine.com/2024/12/is-your-state-thriving-or-floundering-the-stark-divide-in-americas-economic-recovery/.
〔16〕劉敬東：《“國家安全”條款的適用邊界及發展動向評析——以國際貿易投資規則為視角》，《法學雜志》，2023年第2期，第121-138頁。
〔17〕張麗娟，郭若楠：《國際貿易規則中的“國家安全例外”條款探析》，《國際論壇》，2020年第3期，第67頁。
〔18〕Bunce, V. (2014). Do new leaders make a difference?: executive succession and public policy under capitalism and socialism. Princeton University Press.pp.87.
〔19〕Kincaid, J. (1984). The American governors in international affairs. Publius: The Journal of Federalism, 14(4), 95-114.
〔20〕Anderson, S. (2005). Governors Take Different Approaches to Trade Trips. The Associated Press State & Local Wire.
〔21〕大公報訊：《台半導體業被迫赴美投資 憂步台積電後塵》，《大公報》，2024年8月22日，A12版。
〔22〕鐘聲：《推動中美關係在新的起點上取得更大進展》，《人民日報》，2025年1月19日，第03版。
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年8月號，總第332期，P38-46） |
