中評社╱題：台灣駐外機構與駐台外國機構的功能與影響分析 作者：高勤（上海），華東師範大學政治與國際關係學院博士研究生；仇長根（上海），華東師範大學兩岸交流與區域發展研究所所長、海峽兩岸關係研究中心特約研究員
【摘要】在中美戰略博弈加劇、兩岸關係急轉直下的背景下，民進黨當局與美西方國家頻頻通過台駐外機構和駐台外國機構展開“準外交互動”，謀求與美日歐等重點國家和地區發展實質關係。當前，台駐外機構與駐台外國機構已成為推行“隱性台獨”政策、擴展其所謂國際“政治空間”“經濟空間”以及“社會空間”的重要渠道，并繞過一個中國原則，干擾中國大陸正常外交，甚至抹黑中國國際形象，淪為美日等“以台制華”的棋子和工具，須予以高度關注。
自1971年《聯合國大會第2758號決議》通過以來，中華人民共和國的合法地位得到國際社會的普遍承認，被確立為代表全中國的唯一合法政府。台灣地區逐漸失去國際上絕大部分國家的正式承認。台灣當局為繼續追求其所謂的“台獨”目標，試圖通過所謂“日本模式”，即與非建交國家之間互設駐外機構的方式，在國際舞台上尋求一席之地。但這些國家在一個中國原則的約束下，通常以非營利民間組織的身份與台保持關係，以符合國際法的原則與要求。然而，在美西方勢力與台灣當局的推動下，台灣當局近年來通過其駐外機構及駐台外國機構積極拓展其所謂的“準外交”渠道，并出現一系列旨在變更台灣駐外機構名稱的“更名”行動，無疑對中國的統一進程構成一定程度的挑戰。基於此，本文將深入分析台駐外機構與駐台外國機構的基本現狀，并在此基礎上系統探討台駐外機構與駐台外國機構的功能作用及深層影響。
一、台駐外機構與駐台外國機構的基本現狀
根據台灣當局頒布的《駐外機構組織通則》，其駐外機構可劃分為三大類別：首先是在與台灣保持所謂“外交聯繫”的國家內設立的“大使館”“總領事館”或“領事館”；其次是在與台灣無正式“外交”關係的國家內設立的代表處或辦事處；最後是在國際組織總部所在地設立的代表團。①截至2024年1月，台灣在12個所謂的“邦交國”中設立13個“使領館”。同時，在非“邦交國”的59個國家內，設立95個駐外機構。此外，還在世界貿易組織（WTO）總部所在地瑞士設立了代表團。②相對地，有12個“邦交國”在台灣設立了“使館”，有48個非“邦交國”及歐盟在台灣設立了駐台機構。③還有8家國際組織在台灣設點。④此外，台灣單方面在12個國家設立了駐外機構。與此同時，盧森堡也單方面在台灣設立了駐台機構。需要說明的是，本文所述的台灣駐外機構，不包含香港和澳門這兩個中國特別行政區，以避免任何潛在的混淆或誤導。值得進一步探討的是，除了台灣與其12個所謂“邦交國”之間建立的“使領館”，台灣與非“邦交國”之間建立的駐外機構是何種性質呢？
（一）名義上的非營利民間組織
中國堅持將一個中國原則作為與其他國家建立外交關係的重要基石。這一原則清晰界定了與台灣的交往範疇，僅限於非官方的文化、商務及其他領域，堅決反對台灣與同中國建交國家建立任何形式的官方關係或是設立官方機構。
在一個中國原則的框架內，台駐外機構和駐台外國機構在名義上均被歸類為非營利性質的民間組織。台駐外機構通常被稱為“台北經濟文化代表處”或“辦事處”。駐台外國機構則被冠以“商務代表處（或辦事處）”“經貿代表處（或辦事處）”等名稱。儘管台灣當局內部規定，在這些代表處中設立“大使”“公使”（對外則稱為“代表”“副代表”），在辦事處中設立“總領事”“副總領事”（對外則稱為“處長”“副處長”），但非“邦交國”從未承認其官方地位，即便此前立陶宛、歐洲議會以及美國曾掀起過將台灣駐外機構中的“台北”改為“台灣”的浪潮。例如，台灣在美國設立的台北經濟文化代表處，在法律上被注册為非營利民間機構。同樣在歐洲各國，這些機構的注册名稱和性質也體現了非官方的屬性。如在斯洛伐克，台駐外機構被注册為“國際組織和協會”；在葡萄牙，則以“文化和娛樂協會”的形式存在；在法國，則作為“協會”進行活動。這些注册名稱和分類，均體現了台灣當局海外機構在國際法框架下的非官方性質。
（二）台所謂駐外“使領館”
在深入探討台灣與非“邦交國”之間通過駐外機構展開實際互動時，需明確指出，此類駐外機構實際上履行了使領館的核心職能，不僅享有國際法賦予外國使館及駐外人員的特殊保護和權益，更具備與非“邦交國”簽訂自由貿易協定（FTA）、雙邊投資協定（BIT）等關鍵性協議的能力，這些行為在事實上承認了台灣的法律行為主體地位。
在功能性方面，台駐外機構和駐台外國機構行使使領館的職能，享有一定程度的外交特權和豁免權。一方面，台駐外機構和駐台外國機構實際執行促進經濟與文化合作、科學技術交流，進行常規的領事活動（如簽證簽發）等使領館職能，還致力於提升台灣與駐在國之間的政治關係。例如，近年來歐盟各國與台灣之間通過駐外機構的互動日益頻繁。2019年，台灣與歐盟各國進行了包括政府、議會、軍事、經濟和文化領域的23次互動。到2022年，這一數字激增至176次。⑤值得注意的是，歐台互動呈現出實質性的合作成果。如歐洲議會甚至公然通過決議，聲稱“兩岸互不隸屬”、僅台當局能代表台灣。⑥另一方面，台灣駐外代表或辦事處雖然不是“大使館”，這些辦事處的負責人也不被稱為“大使”，但是并不妨礙台灣代表處及所謂“外交”、貿易和“國防部”派駐的官員享有外交特權和豁免權。實際上，不同國家給予台灣駐外機構的外交特權與豁免權的程度并不相同，但總體上呈現越來越高的趨勢。如新加坡在東盟十國中，給予台北駐新加坡代表處程度最高的外交特權和豁免權，甚至允許台灣派軍事人員入駐代表處，以促進軍事合作。⑦
在法律實效性方面，台駐外機構和駐台外國機構在簽訂自由貿易協定、雙邊投資協定方面發揮了重要作用。截至2024年5月，台灣共與除大陸外的32個國家成功簽署自由貿易協定和投資保障協定。以2023年12月簽訂的《駐加拿大台北經濟文化代表處與加拿大駐台北貿易辦事處投資促進及保障協議》為例，首先，該協議正式確認了台灣當局在其特定領土範圍內的權威及有效管轄權，這不僅是法律地位的確認，也體現了國際法框架下的政治現實。儘管協議的簽署方為台北駐加拿大經濟文化代表處與加拿大駐台北貿易辦事處，二者不具備官方性質，但并未削弱協議的法律約束力及對雙方平等地位的認可。其次，該協議有效促進了雙方對法律制度及法規的雙邊認可，特別是在產品原產地規則、合格評定程序等方面。第三，協議文書中的條款賦予聯合工作組執行經濟合作任務并進行定期審查的權力，確保了台當局與加拿大政府之間的有效互動與協作，增強了法律執行的實效性。最後，爭端解決機製作為協議的重要組成部分，不僅適用於台灣與加拿大之間的爭端，還涵蓋了投資者與台灣或加拿大政府之間的糾紛，確保了各方在法律面前的平等地位，提升了爭端解決的效率與公正性。⑧
綜上所述，台灣通過其駐外機構與非“建交”國家之間展開實質性互動。這些駐外機構在法律實效性和功能性上的表現，有利於鞏固台灣在國際社會中的影響力。
二、台駐外機構與駐台外國機構的功能分析
台駐外機構與駐台外國機構的設立，意味著台灣與非“邦交國”之間可以跨越國際、國家與地方的空間層次展開“議會交流、黨派交流、文化交流、貿易投資”等，從而在“非營利民間組織”的外衣下，與非“邦交國”展開“準外交”互動，擴展其包括政治空間、經濟空間以及文化空間在內的所謂“國際空間”。
（一）政治空間，推動台灣問題“國際化”的台前幕後
台灣的駐外機構與駐台外國機構作為其在國際舞台上的重要窗口，承擔著信息傳遞—政治交流—政策協調等功能。在台駐外機構與駐台外國機構的廣泛聯繫下，不斷推動台灣問題國際化，使得美國、日本、歐盟、澳大利亞等多個國家和地區，時常違背一個中國原則，高調介入台海問題。
具體而言，美國方面，美國在台協會與台北駐美經濟文化代表處的角色設定已突破“民間非營利組織”的範疇，直接且公開介入美台軍事合作事務。這一轉變體現在美國軍人進駐美國在台協會，頻繁開展多元化的軍事活動。尤為值得關注的是，美國方面選擇擅長國家安全與外交事務的勞拉·羅森伯格接替以往專注中國事務或東亞事務的歷任主席，聲稱“沒有排除任何國家與台灣建立外交關係，也沒有排除台灣參與聯合國體系空間”。⑨這從側面反映出美國有意改變與台灣的現狀的意圖，并進一步依據參衆兩院通過的《2024年美國國防授權法案》，加強對台軍事支持。
日本方面，日本是最早與台灣互設駐外機構的國家，同時也是最早掀起“改名”浪潮的國家。早在2017年，日本將“日本交流協會”更名為“日本台灣交流協會”，民進黨當局將“亞東關係協會”更名為“台灣日本關係協會”。在駐外機構的互動下，日本與台灣之間的互動已遠超民間交流的範疇，簽訂了以《台日漁業協議》為代表的20餘項“具有官方性質”的協定與備忘錄。日本前首相更是公然宣稱“台灣有事即日本有事”，顯示了日本在台灣問題上的錯誤態度。
歐洲方面，在台北駐歐盟兼駐比利時代表處等衆多機構的不斷游說下，歐洲議會通過《外來勢力干預歐盟民主程序》決議，特別提及台灣在與大陸對抗中的前沿地位，要求歐盟與台灣當局共同抵禦來自大陸的信息攻擊。更值得注意的是，美國及其盟友還積極慫恿立陶宛等國更名駐外機構，發展與台灣當局的實質關係，企圖賦予台灣地區“準國家地位”，製造“一中一台”的惡劣先例。法國、捷克和波羅的海三國等國的議會也相繼與台灣當局進行互動，加劇了台灣問題的外部複雜性。
（二）經濟空間，推動國際經貿合作的實踐路徑
台駐外機構與駐台外國機構在推動經貿增長、投資互惠及技術交流等領域扮演著舉足輕重的角色。這些機構通過廣泛的國際聯繫，助力台灣將“新南向政策”嵌入“印太經濟架構”，進而推動經貿及投資多元化，以減少對大陸的依賴。
在經貿發展方面，台駐外機構與駐台外國機構積極推動自由貿易協定，與大陸展開貿易博弈。一直以來，大陸是台灣最大貿易夥伴，也是台灣最大順差來源地。為謀求“經濟台獨”，提升其所謂的“經濟自主性”，台灣當局不惜以台灣的經濟利益為代價，與大陸進行博弈。據2023年數據，出口方面，台灣對大陸及香港的出口占整體出口的35.2%，為21年來最低水平，同比下降18.1%；而東盟十國、美國和歐盟等地則分別成為第二、第三、第四大出口市場，出口份額呈現總體上升趨勢。進口方面，台灣第一大進口來源為大陸及香港，占整體進口比重20.4%，進口金額較2022年減少16.1%；東盟十國、美國和歐盟等地進口金額均有所減少，但總體占比還在上升。⑩
在投資合作方面，台駐外機構與駐台外國機構積極推動投資保障協定，為拓展新的投資市場搭建了橋梁。根據台灣發展委員會2024年年初公布的相關數據，近年來，台灣的外商投資實現了顯著增長，由2008年—2015年的1兆2858億台幣增長至2016年—2023年的2兆4888億台幣。同時，台灣的對外投資展現出顯著的多元化趨勢。具體而言，非大陸的投資比例實現了飛躍式增長，從原先的55.6%顯著提升至88.5%。特別是在蔡英文時期，台灣對大陸的投資比重經歷了持續的遞減，從2016年的44.4%降到2023年11.5%。形成鮮明對比的是，同期內台灣新南向投資占比已超越大陸，從2016年的10.8%攀升到2023年的19.3%。⑪
在技術交流功能上，台駐外機構與駐台外國機構積極推動“芯片四方聯盟”，形成排斥大陸的半導體產業鏈。美歐發布出口管制升級名單後，台灣積極追隨美國出台《關鍵技術保護清單》，由台灣“國科會”發布。目前，台灣積極推動大陸“半導體市場”的替代方案，台灣電子半導體產業對大陸以外市場的依賴度在增加，對美國的依賴尤為突出。美國進口的台灣半導體產品份額從9.5%飈升至19.2%，排名從第四位躍升至第一位。在快速增長的集成電路產品中，美國從台灣的進口量增長了119%，從18.4億美元增至40.3億美元，顯示出台灣的全球產業鏈正逐步向歐美日等國家傾斜。⑫
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