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鄭永年：中國如何避免城市化陷阱？

http://www.CRNTT.com   2013-08-06 08:24:49

為什麼要使用權的私有化（或者家庭化）？這個改革需要導引出兩個結果，一是通過土地的流轉實現土地的集約化，二是通過土地的流轉實現農民工的城市居民化。土地如果不能流轉，土地的集約化不可能。經驗表明，土地使用權的私有化有利於集約化。儘管大多地方，農村土地使用權是私有化的，但現在使用權的私有化時限過短，農民很難有長遠利益的考量。使用權的私有化需要更長的時間，甚至是永久的。同樣，土地如果不能流轉，農民工很難真正城市居民化。很多農民工實際上早已經生活在城市，但因為家鄉的一塊土地沒有流轉出去，其很難放棄農民的身份。只有流轉出去了，他們才會真正加入城市，成為城市居民。不僅如此，土地的流轉能夠減少農村土地的浪費，滿足城市化所需要的土地資源。必須指出的是，土地的流轉必須和戶口制度的改革結合起來。 　　除了土地和戶口制度改革，城市化更要遏制地方政府搞城市行政升級的衝動。不僅不能再繼續搞城市行政界別升級，而且要走相反的道路，就是要通過城市行政體制改革，大大縮短城市的行政層級和政府規模。中國傳統數千年大多數時候只有三級政府，並且證明三級政府的制度非常有效。城市體制改革應當為努力回歸三級政府。例如，可以在前些年“省管縣”制度的基礎上，實現地級市和縣的平等化。目前的“省管縣”制度只表現在經濟財政上，但可以發展到包括人事任命的所有方面。如果實現了地級市和縣的平等化，就等於少了一級政府。又如可以對計劃單列市進行改革，有計劃地把它們轉型成為直轄市，增加省級單位。 　　城市改革更可以縮短一個城市內部的行政層級。中國大多數城市無論是省級城市、計劃單列市還是地級市，都存在著三、四級政府。但新加坡、香港等城市只有一級政府，並且這些城市無論從城市建設還是治理，都比中國高效。中國為什麼不能在這方面做些改革呢？廣東的一些縣級市已經取消了鄉鎮政府，把其轉變成為縣（市）政府的派出機構，是提供服務的機構。就是說，縣級政府已經回歸到傳統，變成了基層政府。其他地方也可以這麼做。 　　同時，城市官僚機構規模也需要大大縮小。黨政兩套班子的關係需要處理好。廣東順德改革表明，在縣這一級，黨政合一（或者黨政合署辦公）是有可能的。此外，幾乎現在所有的事業單位包括醫院、大學、研究機構等等，都可以轉化成為社會組織。廣東學新加坡和香港，建設法定機構，就是在努力往這方面發展。實際上，事業單位轉化成為法定機構，阻力並不在地方，而在於上級和中央。這些都是城市體制的軟件改革，有利於大大減少城市官僚機構，實現城市是市民的城市的目標。 　　改革開放以來，中國不是沒有城市化。恰恰相反，中國城市化的速度相當迅速。城市人口從1999年的約32%左右提高到2011年的51%。這個速度不能說不快。人們甚至可以說，中國城市化簡單高擴張階段已經過去，正如經濟的高增長階段已經過去一樣。中國所缺少的是城市精致化。正如前面所討論的，中國的城市化會繼續進行，也必須繼續進行，但絕對不是從前那樣的以GDP為中心的簡單擴張，而是通過城市體制改革的城市精致化。可以預見的是，如果沒有具有實質性的城市體制改革，而是繼續搞GDP和簡單擴張，城市化就是一個巨大的陷阱。這不僅會促成中國社會過早陷入中等收入陷阱，而且會導致長期的社會不穩定，甚至政治不穩定。在今後相當長的時間內，政府頂層設計所必須把握的就是城市化的方向，而絕對不是追求城市化所產生的GDP。GDP必須是城市體制改革的產物，而非黨政官員追求的結果。 　　（本文部分內容是作者在中國國際經濟交流中心主辦的第三屆全球智庫峰會（北京，2013年6月28日至29日）發言的第二部分） 　　來源：聯合早報2013年08月06日

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