中評社╱題：台灣“新南向政策”推動醫療健康產業國際化的政治動機 作者：高勤（上海），華東師範大學政治與國際關係學院博士研究生；仇長根（上海），華東師範大學兩岸交流與區域發展研究所所長
【摘要】自2017年以來，台當局依托“新南向政策”推動“醫衛合作與產業鏈發展計劃”，以拓展其醫療健康產業在“新南向國家”的布局。通過建立跨部門協同、資源整合與項目推動等多元機制，台灣當局逐步實現了醫療健康產業的“新南向布局”，推動了與相關國家在區域市場、供應鏈、人員交流以及軟實力等方面的深度連結。然而，該“醫衛新南向政策”也逐漸演變為台當局推進“漸進式台獨”的手段之一，加劇兩岸“烽火外交”的對抗態勢。為此，需合理評估并引導台灣醫療健康產業的國際布局。
後疫情時代，醫療健康產業作為推動經濟和社會發展的關鍵領域，越來越受到各界的重視。以公共衛生治理為紐帶的國際援助、以比較優勢為基礎的醫療旅游、以技術創新驅動的跨國醫療合作等領域的交互需求呈現出持續增長態勢。①在此背景下，台灣憑藉其先進的醫療服務技術和高水平的醫療設施，在“新南向政策”框架下推動“醫衛合作與產業鏈發展計劃”，②試圖與東盟10國、南亞6國及新西蘭、澳大利亞等國家和地區開展“醫療外交”。在這一進程中，台當局不僅推動了醫療健康產業的國際化進程，同時也試圖藉此提升其地區軟實力，并以此為手段謀求“新南向國家”對其參與世界衛生大會以及世界衛生組織的支持，從而衝破當前面臨的“外交困局”。③在此背景下，探討台灣在“新南向政策”框架下醫療健康產業國際化進程的運作機制、取得的成效及其產生的影響，有利於在尊重一個中國原則的基礎上，合理評估和引導台灣在國際舞台上的活動範圍，使其在符合兩岸關係和平發展的前提下進行適當的交流合作。
一、民進黨當局推動醫療健康產業國際化的機制解析
2017年，台當局“行政院”將衛福事務主管部門（“衛福部”）負責的“醫衛合作與產業鏈發展計劃”列為“新南向政策”的五大旗艦計劃之一。作為台灣醫療與社會福利事務的主管單位，“衛福部”在有效協調和整合產、官、學、研各界的利益與考量的基礎上形成了以其為核心的資源整合機制。
（一）以衛福事務主管部門為核心的跨部門協同機制
在行政管理機構的統籌下，台衛福事務主管部門將台灣行政管理機構及經濟、外事、教育、科技等單位的“新南向政策”進行串聯，建立了相互配合的協調機制。行政管理機構從整體政策層面提供支持，協調各部門關係，確保該政策與台灣整體發展戰略相契合。在這一框架下，衛福事務主管部門作為核心統籌單位，負責整體規劃和明確目標，制定具體實施計劃與時間表，確保“醫衛新南向政策”方向的正確性和連貫性。各部門的具體職責如下：經濟事務主管部門聚焦產業合作與市場拓展，推動醫療產業與“新南向國家”的合作，促進醫療技術、設備和服務出口，同時鼓勵醫療企業投資，參與當地醫療項目建設，提升產業國際競爭力，并協調醫衛領域與其他經濟領域的合作項目，如醫療旅游、健康養老等，提升綜合效益。教育事務主管部門致力於海外醫事人才培訓，提升目標國家或地區醫療人員的專業水平。科技事務主管部門則支持醫衛領域的科技創新與研發，推動科技合作與交流，建設醫衛科技平台，促進遠距醫療合作、智慧醫療、精準醫療、生物及醫療科技產業合作，為“醫衛新南向政策”的實施提供有力的科技服務和保障。外事主管部門通過外事溝通與協調，建立良好關係，推動簽訂合作協議或建立合作機制，為醫療合作項目提供法律和政策依據，同時宣傳台灣的醫療優勢，提升其在國際醫衛領域的知名度和影響力。
（二）以“新南向專案辦公室”為核心的資源整合機制
台衛福事務主管部門下設“新南向專案辦公室”，全面整合台灣醫療機構體系、醫療學/協會、醫療健康產業以及民間非政府組織的力量，打造“醫衛新南向產業e鏈接”信息平台及信息庫，致力於成為強化與“新南向國家”之間國際交流與資源鏈接的“資源中心”。④“醫衛新南向產業e鏈接”平台於2018年年底上綫，并同時發行《“醫衛新南向”電子報》，不僅協助台當局進行法規解讀、市場調查及差異化策略制定，還整合了跨部門及“一國一中心”的信息，為產業界提供了瞭解與運用“醫衛新南向政策”內容的途徑。截至目前，“新南向專案辦公室”已纍積了610家企業的對接名單，并舉辦了21場實體溝通交流會，覆蓋超過1000人次。此外，還參與了8場海外形象展或專業展覽。在“新南向專案辦公室”的統籌協調下，產、官、學、研各界還共同組建了“財團法人台灣醫療健康產業卓越聯盟基金會（Medical Excellence TAIWAN, MET）”。該基金會旨在協助整合醫療院所和健康醫療產業從業者，構建高效、協同的資源網絡平台，充分發揮各方的整合效應。通過MET的運作，台灣建立了整體的營銷渠道，深入國際目標市場，推廣台灣醫療服務品牌，顯著提升了入境國際醫療服務的水平。同時，MET還拓展“新南向國家”的醫衛產業市場，明確台灣醫療產業的特色服務與發展優勢，制定精準的產業發展策略，增強台灣醫衛實力的對外輸出。⑤
（三）以“一國一中心”為核心的項目推動機制
台衛福事務主管部門推動“一國一中心”乃至“一國多中心”建設，依據各國市場需求及信息化程度，制定階段性、差異化的智慧醫療南進策略。具體而言，“一國一中心”乃至“一國多中心”是指由一家或多家醫院作為核心，引領并協調所在國家的醫療資源，旨在與“新南向政策國家”的產業界、政府機構、學術界及研究機構建立更為緊密且深遠的合作關係。⑥早在2018年，台灣衛生福利事務主管部門便已啓動了“一國一中心”的建設藍圖，并選定印尼、印度、越南、泰國、菲律賓和馬來西亞這六個國家作為首批重點合作對象。隨著各方合作的持續深化與拓展，至2022年，台灣當局進一步加速了“一國多中心”計劃的實施步伐。截至目前，台灣已在“新南向政策”的十個國家（即印尼、印度、越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、老撾、文萊、緬甸和柬埔寨）建立了十三個中心，推動包括醫衛人才培訓、醫衛產業對接、台商健康咨詢服務、構建文化包容性醫療環境、醫衛相關產業的法規建設及市場調查，以及信息整合等在內的六大核心項目。⑦
自2018年執行至2020年7月為止，為了構建與“新南向國家”之間的醫療衛生合作機制，台灣已舉辦了針對“新南向國家”醫事人員的臨床進修或訓練課程，纍計培訓了來自七個國家的1,017名醫事人員。同時，還召開了至少120場次的專科工作坊或研討會等活動。為了提升台灣醫療實力的知名度，各醫院參與在“新南向國家”舉辦的“台灣形象展”或醫療衛生專業展覽，纍計參展場次不少於33次。此外，為了營造對“新南向國家”在台人員更加友好的醫療環境，七家醫學中心強化了中英文雙語醫療服務，提供了“新南向國家”語言版本的官方網站，以及相應語言的翻譯支持等，部分醫院更是設立了“新南向人員健康服務中心”、“海外健康管理師”崗位，以及“預約及咨詢專綫”等專門機制，專注於為“新南向國家”在台的民衆提供服務，如長庚醫院及花蓮慈濟醫院等已榮獲清真友好環境認證。除此之外，七家醫學中心與“新南向國家”的對接夥伴醫院之間共簽署了142份諒解備忘錄，在廠商對接方面也對接了222家企業。⑧
二、“新南向政策”框架下台灣醫療健康產業國際化的成效分析
台灣在“新南向政策”的總體框架下，已逐步實現了醫療健康產業的“新南向布局”，推動了與相關國家在區域市場、供應鏈、人員交流以及軟實力等方面的深度連結。當前，醫療健康產業的“新南向布局”已成為整體“新南向政策”中的亮點。
（一）區域市場連結：“一國一中心”與產業互動及整合程度顯著
鑒於醫療健康產業在各國均屬於受到法規高度監管之領域，以法規調和強化與新南向市場之醫衛法規、制度及互信夥伴連結是台灣當局“區域市場連結”的推動重點之一。其通過“一國一中心”，對馬來西亞、新加坡、泰國及越南等“新南向國家”的傳統醫藥法規政策制度、發展趨勢及產業市場趨勢展開研究，協助生技醫藥廠商進入東南亞市場。2018年至2019年彙編向馬來西亞、新加坡及越南等3國申請中藥注册登記之輔導指引及舉辦馬來西亞、新加坡、越南及印尼等4個國家之傳統藥品注册登記教育訓練，邀請當地傳統醫藥主管機關官員與會演講，介紹當地傳統藥品市場概況、注册登記管理法規，協助業者瞭解“新南向國家”傳統藥品注册登記規定。據台“經濟部國際貿易局”統計資料，2019年台灣中藥製劑外銷“新南向國家”出口值達1,052萬美元，相較於2017年推動“新南向政策”前成長13%。又，依據馬來西亞及新加坡政府信息，截至2020年7月，台灣共有23家中藥GMP廠取得馬來西亞1,034張傳統藥品許可證，自推動“新南向政策”後增加412張，以及9家中藥GMP廠取得新加坡2,916張中藥許可證，自推動“新南向政策”後增加85張。⑨
具體推動成果如下：建立亞太病毒疫苗及蛇毒血清合作網絡；強化亞太腸病毒偵測網絡；盤點台灣與“新南向國家”交流合作之潛在議題；建立藥物試驗能量建構與評估認證試驗機構互認之可行性及深化藥品GMP之夥伴關係；提升各界對“新南向國家”醫材法規之認知；建立與“新南向國家”間食品與藥物及化妝品等相關產品之試驗平台；與馬來西亞建立臨床信息、醫療信息與健康管理系統，促進工作車及坐臥床、醫療機器人出口等；與印度開展協助發展呼吸照護系統、血液透析管理系統，醫療影像與雲端醫療平台研發合作，建置智慧醫院、智慧病房、智慧手術室，整合照護雲端平台等；與越南促進AI醫療解決方案，建置智慧醫院，推動“遠距醫療”提供當地台商所需相關健康醫療與健康咨詢服務。
（二）供應鏈連結：醫衛產品出口逆勢增長
推動醫衛產業供應鏈與“新南向市場”的貿易和投資互動，是“供應鏈連結”的重點之一。台當局不斷推動醫療健康產業在“新南向國家”的布局，不僅促進了供應鏈的連接，還激發了醫衛產業界對“新南向市場”的關注與興趣。儘管台灣整體出口表現從2018年至2020年呈現衰退趨勢，但在“新南向政策”的推動下，醫衛產品的出口卻實現了逆勢增長。特別是在2019年和2020年，醫衛產品對“新南向國家”的出口增長率分別達到了7.5%和18%，與之形成鮮明對比的是，同期整體出口卻分別下滑了12.6%和1.6%。醫衛產品出口的逆勢增長，成為該政策實施的重要亮點，進一步引發了業者的興趣，纍計對“新南向市場”有興趣之業者名單已接近600家。⑩
具體而言，自“醫衛新南向政策”推出以來，“新南向七國”中有六個國家（越南除外）從台灣進口的醫衛產品金額均有所增長。以增長率來看，幾乎所有國家都實現了兩位數的增長，其中印尼和緬甸的增長率尤為顯著，分別達到了46%和50%。在市場份額方面，儘管台灣在其中的整體市占率仍然較低，但在馬來西亞、泰國、印度尼西亞和緬甸等四個國家中，台灣醫衛產品的市場份額略有提升，體現了“醫衛新南向政策”的正面效應。此外，台灣的醫衛產業長期以來主要聚焦於歐洲、美國、日本和中國市場，這導致其增長速度相對較慢。此外，根據“新南向專案辦公室”的分析顯示，“新南向政策”與出口表現及相關產業發展之間存在正相關性。在從規劃到2019年的四年期間，台灣因“醫衛新南向政策”對重點七國的醫療器械出口額約為2.58億美元（約83.51億新台幣），這一新增出口所產生的生產效應可帶動島內生產總值增加約121.11億新台幣（相當於GDP的0.09%）。
|
