中評社╱題：《香港國安法》實施五周年——法律銜接、兼容、互補與體系完善 作者：朱國斌（香港），香港城市大學法律學院教授、法學博士；羅天恩（香港），香港城市大學法律學院博士後研究員、法學博士、香港律師
【摘要】在《香港國安法》實施五周年之際，本文系統地回顧該法與本地法律銜接及司法實踐成效，理論性地探討該法與憲法、全國性國家安全法律、香港特區本地法律以及香港普通法的銜接、兼容和互補的關係，特別深入探究香港法院如何運用普通法原則，詮釋《香港國安法》的實質罪行和程序條文、以普通法的不完整罪及從犯罪補充《香港國安法》，以及參考本地法律和做法協助《香港國安法》量刑。本研究同時揭示法律銜接過程中四個待完善方面，即：憲法條文的具體適用機制尚未明確；《香港國安法》與全國性國家安全法律的銜接路徑仍需探索；外部解釋材料的採納標準有待《香港國安法》與本地法律的銜接進一步完善厘清；及《香港國安法》與本地法律的銜接尚待進一步完善。
一、問題的提出
﹙一﹚研究背景
《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱為《香港國安法》）自2020年6月30日晚在香港特別行政區正式頒佈實施。其後，隨著《香港國安法》的全面實施以及旨在落實《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱為《香港基本法》）第23條的本地立法《維護國家安全條例》（以下簡稱為《國安條例》）等的通過，具有“一國兩制”制度特色的香港國家安全法律體系基本完善。
儘管《香港國安法》的條文並非全部都已被香港法院在現實案例中得以檢測實施，但其中大部分規定已經在司法實施中落地，並在香港普通法法律制度下逐步形成了一套獨特的案例法體系。香港的國家安全法治建設還在路上，目前取得的階段性成果對於未來香港在“一國兩制”框架下繼續落實國家安全法律體制具有積極的啟示與促進意義。
﹙二﹚研究問題
在“一國兩制”憲制秩序之下，全國人大常委會制定《香港國安法》是國家對特別行政區行使全面管治權的重要體現。在“一國”之下，維護國家安全從本質上講是中央事權，中央政府對特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。“一國兩制”中的“兩制”又賦予了香港高度自治權。在這種安排之下，《香港基本法》規定，中國內地的全國性法律，除有關國防（包括國家安全事務）、外交和其他按《香港基本法》第18條規定不屬香港高度自治範圍內的法律，並列入《香港基本法》附件三者外，均不在香港實施。
正是基於以上的憲制背景，由全國人大常委會直接制定、通過並在香港實施的《香港國安法》先天地帶有中國法、大陸成文法的特徵，註定將成為“一國兩制”下內地法法制和香港普通法法制的關鍵交匯點。正如全國人大常委會法制工作委員會沈春耀主任所強調，法律起草過程能夠“兼顧兩地差異，著力處理好本法與國家有關法律、香港特別行政區本地法律的銜接、兼容和互補關係”。〔1〕
《香港國安法》頒佈實施已滿五周年，香港法院在具體的《香港國安法》司法實踐過程中，是否且能否切實落實有關法律規定的“銜接、兼容和互補”要求，仍需進一步考察。倘若香港法院在實踐中確實達到了以上的要求，那麼法院具體是通過哪些具有可操作性和規範性的司法方式與途徑來實現該等要求？上述方式或途徑又存在怎樣的優缺點？具體又展現了哪些值得進一步關注的問題？以上問題是本文努力予以回答的中心問題。雖然有學者已經就相關的題目作出基本分析，〔2〕但仍需要學術界和司法實務界共同進行更為深入、細緻的探究。
二、香港國家安全罪行的法律規定和架構分析
﹙一﹚香港本地國家安全法律的歷史淵源
在香港被英國殖民管治期間，港英政府基於其殖民統治的需要，除了移植適用於香港的英國法律外，還自行制定了一系列本地國家安全法律。在中英雙方就香港前途問題談判期間，關於香港回歸後的國家安全問題成為談判的重要議程之一。中央出於對香港在“過渡時期”及“回歸後”來自香港內部和國際的不穩定因素的評估，訂定《香港基本法》第23條，該條集中體現了中央處理香港回歸後的國家安全問題的主導思想。經過多輪談判和受多重因素的影響，〔3〕《香港基本法》第23條最後要求香港特別行政區自行立法禁止七項危害國家安全的行為。
在香港回歸初期，香港特區政府曾於2002至2003年期間嘗試就《香港基本法》第23條進行本地立法。彼時，由於多種複雜因素相互作用、彼此影響，致使這一立法進程遭遇重重阻礙，最終相關立法工作被迫無限期擱置。〔4〕與此同時，香港回歸後，本地法律中涉及國家安全的相關條款也未能得到有效執行。立法和司法真空構成的國家安全法律漏洞為香港日後面臨的一系列國家安全挑戰埋下了隱患。
﹙二﹚中國內地國家安全法律的起源和規定
鑒於國家安全乃立國之根基，現行的1982年憲法有多條條文保障國家安全。由於香港是中國領土不可分割的一部分，國家憲法作為國家的根本大法，其整體以及其中保障國家安全的條款，於法於理在香港特別行政區具有適用性和效力。〔5〕
2014年4月15日，國家主席習近平在中央國家安全委員會第一次全體會議上提出了“總體國家安全觀”的戰略思想，成為中國第一個被確立為國家安全工作指導思想的重大戰略思想和行動指南。為全面貫徹“總體國家安全觀”，2015年7月1日全國人大常委會修改通過了新的《中華人民共和國國家安全法》﹙以下簡稱為《中國國安法》﹚，以法律形式確立了政治安全、國土安全、軍事安全、文化安全、科技安全等十一個領域的國家安全任務。此外，針對不同領域所面臨的國家安全威脅，中央亦陸續通過或修訂了有針對性的國家安全法律，如《中華人民共和國對外關係法》、《中華人民共和國反分裂國家法》、《中華人民共和國反間諜法》等。然而，鑒於“一國兩制”方針的特殊性，以上法律均適用於中國內地，因其並未列入《香港基本法》附件三，因此並不構成香港國家安全法律的組成部分。
﹙三﹚香港國家安全法律的制定和規定
自2010年開始，香港經歷了一波接一波、規模日趨壯大、影響日趨深遠的社會政治運動。這些運動最初以民主自由的名義、以零星的街頭抗爭形式出現，但後來逐漸演變為有組織、有策略、有後援的活動。發展到後期，甚至部分本土激進勢力公然鼓吹“港獨”、“自決”、“公投”等思想。然而，由於香港本地國家安全法律的立法缺失和執法乏力，香港特區政府已難以單憑本地力量應對社會中出現的嚴重國家安全危機，香港暴亂的規模和影響已遠超香港特區政府的能力範圍。
面對香港社會普遍存在的嚴峻局面，中央政府於2020年直接介入，首先在5月28日通過全國人大敦促香港建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制，同時決定授權人大常委會制定相關法律﹙此即《5.28決定》﹚，隨即在6月30日制定通過了全國性法律《香港國安法》，並當即使其納入《香港基本法》附件三，由行政長官在本地公佈實施，使其成為香港法律之一部分。以上“決定+立法”之操作為香港社會得以迅速恢復社會政治秩序、實現由亂達治奠定了堅實的法律基礎。
在《香港國安法》頒佈並正式實施之後，香港法院依據該法，並結合香港本地既有的國家安全法律、刑事法律以及刑事程序相關規定，在司法實踐中形成了一系列具有法律效力的典型案例。隨後，香港立法會通過《維護國家安全條例》等，進一步補充和細化了香港本地成文法框架下的國家安全法律規範。至此，香港逐步形成了一套由成文法和案例法構成的、相對完善且行之有效的國家安全法律體制。
﹙四﹚香港國家安全法律的架構
從以上的論述可見，香港國家安全法律體系由五部分分屬不同位階的法律共同構成：
首先，憲法中有關國家主權和安全的條文在香港國家安全法律體系中處於最高位階，發揮統率作用。鑒於國家安全事務具有鮮明的“一國”屬性，屬中央事權範圍，憲法中有關國家主權與安全的條款在香港地區具有不容置疑的法律效力。然而，在中國現行法律制度下，憲法的解釋權專屬於人大常委會。因此，無論是中國內地各級法院，還是香港特別行政區法院，均無權直接援引解釋憲法條文作為具體案件的裁判依據。〔6〕在香港國家安全法律體系中，儘管國家憲法中的相關條款具有最高的整體法律效力，但香港法院在司法審判過程中理論上不能直接適用憲法條文來裁決案件，惟需要在判案中體現憲法中維護國家主權與安全的憲法理念和精神。
其次，《香港基本法》由全國人大通過，既是全國性法律，又是特區憲制性法律，它規定了特別行政區方方面面的政策和制度，並構成基礎。該法第1條和第12條是關於香港特別行政區的“根本性條款”，香港任何機構、組織和個人均不得違背。〔7〕第23條特別明確了香港特別行政區維護國家安全的憲制責任，其法律規範意義顯而易見。
第三，《香港國安法》作為適用於香港特別行政區的全國性法律，是國家安全法律體系的基礎性法律，其與香港法律體系之間的關係可以從三個層次加以剖析。在基礎層面，《香港國安法》明確規定了四項屬於香港國家安全核心罪行的條款。在此基礎上，《香港國安法》規定，在防範、制止和懲治國家安全罪行時，同時適用香港原有法律〔8〕和普通法適用原則。〔9〕但與此同時，為進一步強化香港國家安全法律體制在實踐中的執行效果，《香港國安法》對部分香港現行刑事法律和程序作出了修改和補充，〔10〕並增強了警方執法措施。〔11〕此外，為了支持香港國家安全刑事法律系統的順利運轉，《香港國安法》還專門增設了一整套涉及國家安全或證據材料是否涉及國家秘密認定的問題解決機制。〔12〕故此，整體而言，《香港國安法》建構了一個以四項國家安全罪行為基礎，以香港現有刑事法律和程序為依託，以強化刑事法律和程序為支撐，以及以問題解決機制為配合的國家安全法律體系。〔13〕
第四，香港本地成文法（包括由立法會通過的基本法例–primary legislation-和由行政長官或政府部門以及其他經授權部門制定的附屬法例–subsidiary legislation）是香港國家安全法律的有機構成部分。回歸前，如前所述，殖民政府制定了一系列涉及或具有“國家安全”性質的法律。2024年3月制定通過的《維護國家安全條例》屬於本地制定的關於“國家安全”的主幹法律，它不但完成了《香港基本法》第23條的本地立法工作，特別是從實體法方面實現了與《香港國安法》的對接，對香港本地原有的一些涉及國家安全的罪行條款進行了修訂、補充，使其與香港回歸後的憲制秩序和法律保持一致。《香港特別行政區維護國家安全法第43條實施細則》（《第43條實施細則》）、《維護國家安全﹙中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署）規例》、《維護國家安全﹙禁地宣佈）令》也屬國家安全成文法之重要部分之一。
第五，由於《香港基本法》保留了回歸前的普通法司法制度，香港成為中國境內唯一的普通法司法管轄區。香港法院的司法判決具有法律效力，亦構成香港國家安全法律的淵源之一，普通法（案例法）對詮釋和發展香港國家安全法律扮演著不可或缺的角色和地位。
最後，值得討論的是，未列入《香港基本法》附件三的全國性國家安全法律在香港國家安全法律體系中的定位和法律效力有待確定。一方面，人大常委會要求處理好《香港國安法》與國家有關法律、〔14〕香港本地法律的“銜接、兼容和互補關係”，《國安條例》直接全文引入並適用了《中國國安法》第2條對“國家安全”的定義，打通了內地國安法和香港國安法律的概念通道。然而另一方面，除了有關的定義外，無論是《香港國安法》或《國安條例》均沒有直接適用其他中國國家安全法律。因此，如何能夠在不直接適用全國性國家安全法律的前提下，在《香港國安法》的實施過程中實踐統一的國家安全法治思想（特別是“總體國家安全觀”），與國家有關法律達成“銜接、兼容和互補”，已然成為香港國家安全法律實施過程中亟待研究澄清的重要理論課題。
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