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| 2004年8月31日，寧夏西海固地區小學生高興地領到免費新課本。 |
從當時的實際情況出發，1985年的《決定》將高度集中的中央教育管理權力下放到地方，堅持“基礎教育地方負責，分級管理”的原則，基本形成了“市縣辦高中，鄉鎮辦初中，村辦小學”的格局。
“這個體制有一定的好處，鄉辦的學校甚至村辦的學校，鄉政府和村委會對自己辦的學校和上邊在這兒辦的學校，責任心不一樣，校舍的維修、學校的建設、學校的土地，甚至教師生活的一些困難，它都更多地給予關心。”曾參與調研和起草1985年教育體制改革決定的教育部原副部長張天保回憶。
“1985年的《決定》明確提出基礎教育實行地方負責、分級管理的體制，該體制明確了基礎教育的權力和責任是在地方，把中央和地方在基礎教育上的權力和責任作了新劃分。在當時情況下，這應該是一個巨大變革，極大推動了義務教育的普及。”國家教育咨詢委員會委員談鬆華在回顧改革開放以來的教育體制改革歷程時說。
但是到了1994年，情況有了很大的變化。
1994年，國家對財稅體制進行了重大改革，“分稅制”使得中央財力重獲活力，地方財力減弱，2000年農村稅費改革取消了農村義務教育附加費和教育集資，在減輕農民負擔的同時使得農村義務教育經費雪上加霜，以至於全國各地出現大面積拖欠教師工資、農村教育大量負債無力償還等情況。
“可以這樣說，2000年和2001年，安徽省的農村中小學義務教育像一頭陷入枯井的牛，處於無望的困境之中。”時任安徽省教育廳副廳長的胡平平分管全省基礎教育，幾乎天天接到農村義務教育系統對稅費改革後出現的各種困難情況的反映。
“‘以鄉鎮為主’的農村義務教育管理體制已經無法保證農村義務教育正常發展了。”胡平平對農村中小學義務教育深感擔憂。
困境在2001年的全國兩會期間出現了轉機。
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