對新疆的管轄：南疆之治
新疆的南部，與北疆地理環境不同，塔裡木盆地中部有面積達32萬多平方公里的塔克拉瑪乾大沙漠，浩瀚無垠的戈壁灘氣候乾燥，寸草皆無。唯一令人慶倖的是周圍高大的雪山流淌著常年不斷的雪水，維吾爾人就在塔裡木盆地周圍開墾出片片綠洲，從事農業生產。因維吾爾人善於種地，準噶爾政權控制南疆時，將當地維吾爾人首領瑪罕木特押往伊犁，又遷移數千居民同往，令其種地輸糧。伊犁地區的農業開發，維吾爾人有創業之功。
清軍尚未結束平定霍集佔的叛亂時，乾隆就已經提出對南疆地區實行“因俗而治”的方針。他說：“回部與伊犁不同，伊犁入我版圖，控制遼闊，不得不駐兵彈壓，至回部平定後，不過揀選頭目，統轄城堡，統歸伊犁軍營節制。”《清高宗實錄》，卷570，26頁。清政府對南疆實行因俗而治，是其客觀條件決定的。南疆周圍絕大部分地區與哈薩克、愛烏罕（即阿富汗）、巴達克山等部相鄰，這些部落懾于清軍兵威，紛紛向清朝納貢稱臣，外境沒有強鄰壓迫。清軍在平叛過程中，和闐頭人霍集斯、阿克蘇頭人頗拉特等維吾爾族首領先後歸附清朝，僅庫車和葉爾羌兩城戰事激烈，其他地區均不戰而降。這種情況使南疆地區原有的行政組織基本上保存下來，可以為清朝利用，因俗而治。
維吾爾人的行政機構。乾隆二十四年（1759年），定邊將軍兆惠指揮清軍攻下葉爾羌、喀什噶爾兩城後，向乾隆報告了當地的行政機構情況。據他說：“查回部頭目，曰阿奇木，總理一城；曰伊沙罕，協辦阿奇木事；曰商伯克，管理租賦；曰哈子，管理刑名；曰密喇布，管理水利；曰訥克布，管理匠役；曰帕察沙布，查拏賊盜；曰茂特色布，承辦經教；曰本特斡裡，管理田宅；曰都管，管理館驛；曰巴濟格爾，管理稅課；曰阿爾布巴，派差催課；曰市琿，協辦都管事；曰巴克邁塔爾，專管園林；曰明伯克，其職如千總。”《清高宗實錄》，卷593，12頁。由此可知，南疆各城自阿奇木伯克以下，有一套比較完整的行政系統。大小伯克及其屬吏佔有大量土地，役使維吾爾人民種地交租，他們還利用南疆地處絲綢之路孔道的便利，向來往商人徵稅。南疆地區還自行鑄造貨幣，即“普爾錢”，通行各地。
採用伯克制度，是因俗而治的基本內容。南疆地區經濟是依賴綠洲農業生存的，維吾爾族在片片綠洲上築城居住，西漢時西域有三十六國，東漢有五十五國，皆指城數而言。各城城主就是兆惠所講的阿奇木伯克。乾隆與大臣們經過慎重考慮，決定實行阿奇木伯克制，作為清政府在南疆的地方機構。南疆共三十一城設立阿奇木伯克，因城市規模大小不一，清政府把它們分為三等：葉爾羌、喀什噶爾、阿克蘇、和闐為四大城；烏什、英噶薩爾（即英吉沙爾）、庫車、辟展為四中城；沙雅爾、賽裡木、拜城、庫爾勒、玉古爾、牌祖阿巴特、塔什巴裡克、哈喇哈什、克勒底雅、玉隴哈什、齊爾拉、塔克、阿斯騰阿拉圖什、阿喇古、玉斯騰阿喇圖什、英額奇盤、巴爾楚克、沙爾呼勒、魯克察克、托克三、喀喇和卓、洋赫、克勒品為二十三小城，“俱給與阿奇木伯克圖記。其大城圖記分寸視內地佐領，中小等城以次遞減”《清高宗實錄》，卷642，32頁。。阿奇木伯克由三品至五品不等，他們已不再是自行其是的城主，而是聽命于清政府的地方官員。
減輕賦稅，改善維吾爾人生活。準噶爾政權控制南疆時，向各城橫徵暴斂，定額每年徵收錢六萬七千騰格（一騰格相當於一兩銀子），糧食四萬零八百九十八帕特瑪（一帕特瑪合四石五斗），棉花一千六百四十三察喇克（一察喇克合十斤），紅花三百六十五察喇克。克色克、綽克巴什人、商賈牧羊人等，每年要交錢四萬六千騰格，商人還有金銅稅——邊界貿易維吾爾人，徵稅十分之一；外來貿易之人，徵稅二十分之一。由於稅收過重，怨聲載道，每年都不可能按數徵收。清定南疆後，將賦稅大減，以爭取人心，規定每年徵糧四千帕特瑪，還不到舊額十分之一；徵銀六千騰格，同樣不足過去的十分之一。因北疆駐軍需用棉織品，棉花、紅花照舊徵收外，“其餘零星雜稅，概行蠲免”《清高宗實錄》，卷593，13頁。。通過稅制改革，減輕了廣大維吾爾人民的負擔，有利於地方經濟的發展，又使清朝的統治受到擁護。清政府還廢除了南疆各城使用的普爾錢，在當地鑄造“乾隆通寶”，統一了貨幣。
清政府在南疆設參贊大臣、幫辦大臣、辦事大臣、領隊大臣等官分駐各城，加強管理，還規定各城阿奇木伯克輪班入覲彙報政情。乾隆能講維吾爾語，在接見各城伯克時，可以直接了解情況。一次，清政府任命總理南疆事務的吐魯番郡王額敏和卓來京，向乾隆報告說，喀什噶爾城阿奇木伯克噶岱默特“人甚平常，且勒取屬人財物”等事。乾隆馬上叫舒赫德、福森布、蘇爾德等人調查此事，結果是噶岱默特根本沒有勒索財物事，而且受人擁戴，“喀什噶爾回人鹹雲感謝噶岱默特”。這件事是額敏和卓有意陷害，以泄一己私憤。額敏和卓因積極參加清政府平定霍集佔叛亂而受清政府信任，委以管理南疆事務大權，乾隆由此認識到對任何官員都不能偏聽偏信，“回人互相傾陷，是其積習”。當時不僅額敏和卓這樣做，不少來京覲見乾隆的伯克都誣陷他人，乾隆對額敏和卓予以免職處分，讓他回到吐魯番“安居靜養”。對其他伯克們，“俱降旨訓諭，嗣後各當痛加悛改”《清高宗實錄》，卷900，5頁。。各城阿奇木伯克經常借徵稅之機加賦於民，又大肆造謠，把責任推到駐紮大臣身上。辦事大臣永貴主張採取沒收牲畜財物辦法給予制裁，乾隆不同意，“辦理回部事務，宜因其性情風俗而利導之”《清高宗實錄》，卷648，18頁。。他強調的是只要不危及清朝在當地的統治，就睜一隻眼閉一隻眼，依靠伯克們治理地方，不多加干涉。
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