信息技術永遠只能作為一種中立的工具存在,它既能讓市場享受全球信息即時共享的便利,卻也可以被一些地方政府用來扭曲中央的政策,甚至為截留上級撥款提供操作的空間。據陝西《華商報》的調查,一份黨中央和國務院的普發性文件,從下發到層層傳遞到基層,最少也需要70天左右才能傳到。以今年5月就開始實施的《陝西省老年人優待服務辦法》為例,《辦法》規定了65歲以上老人可免費進入旅遊景點,但直到10月,部分景區才執行這一決定,政策執行到位遲遲晚了五個月。
一直以來,“政令不出中南海”的說法都被一些痛陳政令不暢之弊的學者,在演講或者出著時所頻頻引用。儘管這一說法並不能作為當前中國政府層面政策執行上的總體概況,但從日常生活的體驗和媒體披露的事件來看,在中央政策和基層民眾之間橫亘著的各級政府,的確存在著阻礙、拖延甚至拒絕執行上級政策的現象。此番記者的調查雖然未必權威,但依然展現了政策在執行階段所可能呈現的重重狀況。
通過調查發現,目前存在的主要問題首先是一項政策從中央到基層需要經過太多的層級機構。正所謂行政機構的叠床架屋是行政體制改革所要面臨的最大問題,而臃腫繁雜的機構不但耗費了政策傳遞的太多時間,還給政策執行的完整性提出了挑戰。據悉,一般政府除了緊急文件,都會在某個固定的時間段集中傳達一次,比如中央至省級機關,需要3~5天;而省級機關根據本省實際,制定貫徹決策需要10~15天;在經過地市級的7-10天的傳遞研究之後,又要依次過一周、兩周和一個月的時間傳到縣、鄉鎮和村委(居委、社區)。很顯然,這樣不但增加了公共財政的負擔,也會阻礙政策執行的速度。
如果僅僅是執行速度問題,也許還不是最大的問題,更重要的是,各級政府和各個機構常常會根據自己的利益偏好來有選擇性地執行政策。由於中國目前公共政策制定層面還沒有形成有效的反饋和檢查渠道,因此,有些地方政府在遭遇自身治理困境時,都會將手伸向上級給弱勢群體的撥款,以緩解自己的燃眉之急。這種政策執行過程中的重大疏漏,使得掌握信息便利的政府機構很容易獲得成功。如果一旦操作失敗,其原因幾乎都是基層政府在“信息截留”上未能做到盡善盡美,底層民眾則利用現代信息技術或者媒體的力量,來維護自己的權利。正如於建嶸在研究中國農民抗爭特征時所指出的,上世紀90年代以後複印機在農村的出現,極大地改變了農民維權的生態:拿著中央紅頭文件複印件的農民,在面對基層官員的盤剝時,無異於有了一柄尚方寶劍。 |